Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 35 / 2016

Regeringen sætter lup på kommunernes kontrolbud

Kommunernes beregning af kontrolbud er igen sat på dagsordenen. Sat på spidsen er emnet havnet her, fordi der ikke altid er tillid til kommunernes prissætning og intentioner med buddet. I udgangspunktet er reglerne i dag ikke en barriere, men det handler om, at tilliden til kontrolbud skal tilbage. Kontrolbud, som er en meget lille del af udbudsverdenen, bør ikke være et benspænd for det offentlig-private samarbejde.
tekst Trine Kronbøl, chefkonsulent, KL’s Udbudsportal og Susanne Nørlund Munk, specialkonsulent, KL’s Økonomiske Sekretariat

Et kontrolbud er kommunens eget bud på, hvad det vil koste i kroner og øre at løse en udbudt opgave, for eksempel drift af et plejecenter eller en materielgård. Kontrolbuddet er således i lige konkurrence med de private leverandørers tilbud. 

I regeringsgrundlaget fra november slår den nye VLAK-regering fast, at der skal kigges nærmere på, om reglerne for kommuners afgivelse af kontrolbud er klare og fair, så offentlige aktører ikke stilles bedre end deres private konkurrenter. Tiltaget skal formentlig ses i forlængelse af Konkurrencerådets analyse fra maj 2016 om offentlige aktiviteter på kommercielle markeder, hvori det udtrykkes, at der er et klart behov for at justere reglerne for offentlige aktørers prissætning, så risikoen for konkurrenceforvridning minimeres fremadrettet. 

Samtidig kalder erhvervsorganisationerne – DI, Dansk Erhverv og Dansk Byggeri – i en aktuel artikel kommunernes praksis for kontroludbud problematisk, præget af usikkerhed og mangel på gennemsigtighed. Konkret har parterne i fællesskab formuleret seks anbefalinger til, hvordan en revision af rammerne for kommunernes brug af kontrolbud samt en styrket vejledningsindsats bør gribes an.

At emnet fylder så meget, kan godt overraske. Anvendelsen af kontrolbud er yderst begrænset, svarende til, at der kun ved meget få procent af kommunernes udbud udarbejdes et kontrolbud. I udgangspunktet er reglerne på området ikke en barriere, det handler i højere grad om, at tilliden til kontrolbud skal tilbage. Og så bunder en del af problematiseringen formentligt også i begrebsforvirring og misforståelser om kommunernes forpligtelser i forhold til kontrolbud versus kontrolberegninger og deres generelle adgang til at annullere et udbud. 

 

Kontrolbud versus kontrolberegning

I praksis sondrer man mellem et kontrolbud og en såkaldt kontrolberegning. Dette ud fra en forståelse af, at der både kan regnes på, hvad det koster kommunen at løse opgaven før udbuddet (en kontrolberegning), og hvad det vil koste kommunen at løse den fremadrettet i henhold til udbuddet (kontrolbud). 

De to beregninger er forskelligt motiveret. Et kontrolbud udarbejdes med henblik på at lade kommunen deltage i konkurrencen på lige vilkår med de private tilbudsgivere. Kontrolberegningen, som i modsætning til kontrolbud følger langt de fleste udbud, er blot en måde, hvorpå prisniveauet på de indkomne tilbud kan vurderes.

Væsentligt er det dog at bemærke, at de to beregninger ikke forpligter kommunerne forskelligt. Med undtagelse af, at tilstedeværelsen af et kontrolbud skal offentliggøres. Sondringen er hverken økonomisk eller juridisk funderet.

Såvel kontrolbuddet som kontrolberegningen udarbejdes under iagttagelse af bekendtgørelse om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud (kontrolbudsbekendtgørelsen). Begge beregninger skal således klarlægge de samlede langsigtede gennemsnitsindtægter og -omkostninger ved at løse opgaven. 

 

Adgang til annullation

Hverken kontrolbuddet eller kontrolberegningen ændrer ved kommunernes adgang til at annullere et udbud ud fra de almindelige bestemmelser. En kommune er ikke tvunget til at indgå en kontrakt efter et udbud, og kommunerne har generelt en meget bred adgang til at annullere et udbud.

Af hensyn til transaktionsomkostninger, hos såvel kommunen selv som tilbudsgiverne, bør adgangen til at annullere et udbud naturligvis ikke misbruges. Og det er heller ikke vurderingen, at det er tilfældet. Annulleringer er en undtagelse fra reglen og anvendes kun i meget beskedent omfang. 

Når en kontrolberegning giver anledning til annullation af et udbud, er det i henhold til de generelle bestemmelser om annullation. Det er en saglig grund at annullere udbuddet, fordi kontraktindgåelse vil fordyre opgaveløsningen.

Når et udbud annulleres i henhold til kontrolbuddet, er det fordi, dette bud lever bedst op til tildelingskriteriet – fordi kommunen selv har ”vundet” konkurrencen. 

Tilstedeværelsen af et kontrolbud ændrer imidlertid ikke ved kommunens adgang til at annullere udbuddet i henhold til de generelle bestemmelser. 

Selvom det ikke er optimalt i forhold til transaktionsomkostninger, den skabte forventning osv., kan der være situationer, hvor det eneste saglige er at annullere udbuddet – også selvom der har været udarbejdet et kontrolbud, som måske ikke viste sig at være det bedste tilbud. 

Eksempelvis kan der i løbet af en udbudsproces, som ofte er langvarig, ske nogle budgetmæssige eller organisatoriske ændringer i kommunen, som betyder, at selve opgavebeskrivelsen i udbuddet ikke længere giver mening, hvorfor udbuddet bør gå om. De organisatoriske ændringer kan også have en sådan karakter, at det giver mere mening at lægge udbuddet helt på hylden og fortsat beholde løsning af opgaven in house i kommunen. 

At en kommune annullerer et udbud, hvor der er udarbejdet et kontrolbud, som ikke i henhold til tildelingskriteriet er bedst, bør derfor ikke automatisk føre til konklusionen, at kommunen omgås principperne for tildeling. Annullationen kan være helt uafhængig af kontrolbuddet.

Væsentligt er det i øvrigt at bemærke, at annullation af et udbud i henhold til de almindelige bestemmelser betyder, at kommunerne suverænt kan beslutte, under hensyntagen til sektorlovgivningen, hvilken styring og organisering af området, der giver mest mulig kvalitet for pengene. Dette er således uanfægtet af, om der har været afgivet et kontrolbud eller ej.  

 

God praksis

Er der potentiale for forbedringer i den praksis, der anvendes i relation til afgivelse af kontrolbud i dag? Naturligvis – det er sjældent, at det modsatte er tilfældet.

Men reglerne for kontrolbudsberegninger, som givet i kontrolbudsbekendtgørelsen, synes klare og grundige, hvorfor der ikke vurderes at være behov for at ændre i dem. Slet ikke hvis ændringen betyder flere regler og mere kontrol – mere bureaukrati. 

Og antallet af sager, hvor kommunernes praksis er blevet sat under lup og fundet fejlagtig, er da også begrænset.

Styrket vejledning om prissætning i kontrolbud, kontrolberegninger og adgangen til at annullere et udbud er derimod velkommen. Det er klart, at gode, praksisnære eksempler kan bidrage til at øge fortolkningen af regelgrundlaget og håndteringen af prissætningen. 

På samme vis kan dialog med markedet fremme forståelsen af, hvilke omkostninger der hører hjemme i en beregning af kontrolbuddet. De private virksomheder har trods alt langt mere erfaring med og øvelse i at prisfastsætte ydelser. Og markedsdialog kan der også på dette område sagtens være mere af.

Og så kan kommunerne med fordel fortsat arbejde på at vise tilbudsgiverne tillid den anden vej og agere i henhold til de generelle principper om offentlighed i forvaltningen. Kommunernes beregninger bør naturligvis kunne klare, at der bliver kigget over skuldrene. Åbenhed og gennemsigtighed bør også præge proceduren omkring afgivelse af kontrolbud.

Ligeledes er det god budget- og regnskabspraksis at følge op på, om den udbudte opgave faktisk gennemføres til de priser og betingelser, der er angivet i kontrolbuddet. Den pris, der er angivet i tilbuddet, og som vinder konkurrencen, sætter jo rammen for kommunens budget på området efterfølgende. 

Kommunerne har således en naturlig interesse i, at der er overensstemmelse mellem de ydelser, der er angivet i tilbuddet, og de ydelser, der leveres efterfølgende. Uanset om det er kommunen selv eller den private leverandør, der vinder konkurrencen.

Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde (ROPS) analyserede i 2014 omfanget af og erfaringer med kontrolbud. De identificerede i alt 51 kontrolbud i perioden 1. april 2013 til 31. marts 2014. I 2013 isoleret set blev der afgivet 21 kontrolbud på EU-udbud svarende til 1,8 procent af de EU-udbud af tjenesteydelser, der blev gennemført i året. Andelen af udbud, der følges op med et kontrolbud, forventes hverken at være gået op eller ned siden analysen fra 2014.

Kommenter denne artikel

Skriv kommentar
Svar på dette indlæg: Regeringen sætter lup på kommunernes kontrolbud Felter med * skal udfyldes
 
Se flere kommentarer

Skriv hvad du søger