Tirsdag den 27. marts 2012 var en skelsættende dato i forhold til, hvordan den offentlige økonomi i Danmark styres. Regeringen, Venstre og Det Konservative Folkeparti blev således enige om en budgetlov, der indeholder et helt nyt udgiftsstyringssystem for den offentlige sektor.
Budgetloven har været længe undervejs. Den tidligere regering havde allerede et forslag på tegnebrættet sidste forår. Det nåede imidlertid ikke at blive forhandlet på plads, inden at folketingsvalgkampen for alvor startede. Og i regeringsgrundlaget for den nyvalgte regering blev det slået fast, at tankerne om en budgetlov skulle fuldføres. Siden har Danmark tilsluttet sig EU’s finanspagt, som indeholder stramme krav i forhold til udgiftsstyringen. Det fik nok engang regeringen til at tale varmt for behovet for en budgetlov. Og nu er den her. Med udgiftslofter og flere sanktioner over for kommunerne.
Udgiftslofter for stat, regioner og kommuner
Hovedtanken med budgetloven er, at der fremover skal fastlægges 4-årige udgiftslofter for henholdsvis stat, kommuner og regioner. Udgiftslofterne vil blive fastlagt i forbindelse med finanslovsforhandlingerne, hvor der hvert år fastlægges et nyt fjerde år. Senest i forbindelse med finanslovsforhandlingerne for 2014 vil Folketinget fastlægge udgiftslofterne for 2014, 2015, 2016 og 2017. Budgetloven vil derfor ikke have betydning for de forestående økonomiforhandlinger for 2013.
Udgiftslofterne skal medvirke til at sikre, at regeringens økonomiske planer overholdes, og at det strukturelle underskud ikke på noget tidspunkt overstiger 0,5 procent af BNP. Det bliver således med budgetloven vedtaget ved lov, at det strukturelle underskud ikke må overskride denne grænse. Og hvis det skønnes, at målet er på vej til at blive overskredet, er regeringen forpligtet til at fremlægge en konkret plan for, hvordan og hvornår de offentlige finanser kommer på ret kurs igen. Dette skal således medvirke til at skabe international troværdighed om de offentlige finanser i Danmark.
I forhold til kommunerne fokuserer udgiftsloftet på de kommunale serviceudgifter, og dermed ikke anlægsudgifterne, udgifterne til overførsler og forsikrede ledige samt den aktivitetsbestemte medfinansiering.
Udgiftsloftet vil udgøre en væsentlig rammebetingelse i forhold til kommende økonomiforhandlinger, men det er væsentligt at understrege, at lovforslaget også giver mulighed for en omfordeling mellem de gældende udgiftslofter for stat, kommuner og regioner i forbindelse med økonomiforhandlingerne.
Flere sanktioner på vej
Budgetloven lægger herudover op til at skærpe statens, kommunernes og regionernes fokus på at overholde de fastlagte udgiftsrammer. For kommunernes vedkommende betyder det, at sanktionssystemet styrkes yderligere.
I forhold til budgetsanktionen vil tre milliarder kroner fortsat være betinget af, at kommunernes budgetter holder sig inden for den fastlagte serviceramme. På nuværende tidspunkt er sanktionen 100 procent kollektiv. Med budgetloven suppleres dette med, at økonomi- og indenrigsministeren får bemyndigelse til at gøre en eventuel modregning helt eller delvist individuel.
Formålet med bemyndigelsen er at sikre sig imod, at den enkelte kommune "hamstrer" budgetramme med henblik på at undgå en individuel regnskabssanktion. Det fremgår af oplægget til budgetlov, at det er den enkelte kommunes budgetadfærd, der vil være afgørende for, om et individuelt element vil komme i spil i forbindelse med en eventuel sanktion.
I forhold til regnskabssanktionen forlænges den fordeling af en eventuel sanktion, som gjaldt for 2011 – dog med en væsentlig forskel: Fremadrettet vil en eventuel sanktion således blive fordelt med 60 procent i de kommuner, som har overskredet deres budget, og 40 procent kollektivt i bloktilskuddet. Sanktionen gælder altså i forhold til budgettet og ikke som i 2011 i forhold til aftalen.
Kommunerne kan altså blive sanktioneret for at overskride budgetterne, selv i det tilfælde hvor regnskabet holder sig inden for det aftalte niveau. Lovforslaget indeholder imidlertid en mulighed for, at økonomi- og indenrigsministeren kan korrigere det budgetterede niveau op til aftaleniveauet, når regnskabssanktionen gøres op. Her er dog tale om en kan- og ikke en skal-bestemmelse, således at det er op til ministeren at afgøre, om udgangspunktet for regnskabssanktionen i det enkelte år skal ændres fra budget- til aftaleniveau.
Herudover indføres der en anlægssanktion, hvor yderligere 1 milliard kroner fremadrettet gøres betinget af, at budgetterne holder sig inden for et eventuelt aftalt loft for anlægsinvesteringerne. Denne sanktion gælder altså kun i år, hvor der er aftalt et anlægsloft. Regeringen sender her et klart signal om, at den ønsker strammere styring af kommunernes anlægsniveau. Det er derfor allerede nu klart, at anlægsloft eller ej bliver et hovedtema i de kommende økonomiforhandlinger.
Færre indgreb i "det kommunale maskinrum"
Med budgetloven indføres herudover et krav om, at kommunerne skal budgettere med overskud på den løbende drift. Kort og godt skal de løbende indtægter minimum balancere med de skattefinansierede udgifter. Den nærmere afgrænsning af både indtægter og udgifter er endnu ukendt for KL, men det forventes at stort set alle kommuner budgetterer med et overskud på den løbende drift.
Budgetloven handler således ikke kun om de overordnede linjer i økonomien. Den har også betydning for det, man kan kalde "det kommunale maskinrum". En videreførelse af sanktionerne vil fortsat skabe en række udfordringer i kommunernes økonomistyring, især i forhold til det decentrale niveau, hvor mulighederne for at overføre uforbrugte midler fra år til år har vist sig som en udfordring.
Omvendt er flere af de mest indgribende tiltag set i forhold til netop maskinrummet gledet ud i sammenligning med sidste års oplæg til budgetlov. Blandt andet var der tidligere tanker om at styre hårdere på kommunernes indtægter, for eksempel via bindinger på kommunernes anlægsindtægter. Samtidig lagde man med det tidligere forslag op til at lave et forbud imod kassefinansierede tillægsbevillinger.
Begge tiltag er ude af det aktuelle oplæg til budgetlov. Endelig skulle budgetloven tidligere sætte en stopper for muligheden for midtvejsregulering af bloktilskuddet for eksempel i forbindelse med konjunkturudsving i økonomien. Også denne tidsel er fjernet i det nuværende oplæg til budgetlov. Dermed er flere af KL’s væsentligste kritikpunkter blevet imødekommet.
Kommunerne har selv vist vejen
Man kan dog tillade sig at være uforstående over for timingen i oplægget til budgetloven. Med det forventede resultat for regnskabet i 2011 har kommunerne allerede selv vist vejen. Der er strammet betydeligt op på økonomistyringen, og det forventede mindreforbrug på 5 milliarder kroner i 2011 taler sit tydelige sprog.
Det budskab vil KL også bære ind i det fælles økonomistyringsprojekt med staten, som aktuelt er i fuld gang. Et projekt, som blev søsat med baggrund i det første oplæg til budgetlov. KL er naturligvis positiv over for tanken om at lære af og inspirere hinanden. Men det er afgørende, at projektet ikke munder ud i en række nye detaljerede regler og proceskrav, som forhindrer en ordentlig tilrettelæggelse af økonomistyringen lokalt.
Det er nu engang maskinmesteren, der ved, hvilke håndtag der skal skrues på, for at maskinen er velsmurt. Ejerskabet til og ansvaret for økonomistyringen skal derfor fastholdes i kommunerne, også efter at budgetloven er vedtaget. Og det forventede resultat af regnskab 2011 er netop et bevis på, at kommunalpolitikerne har taget fuldt ejerskab til den økonomiske dagsorden. Derfor er kommunerne også godt rustet til at agere inden for de rammer, som budgetloven giver – især nu hvor tidslen ikke har helt så mange torne som tidligere. <
Væsentligste tiltag i budgetloven med betydning for kommunerne
4-årige udgiftslofter for henholdsvis stat, regioner og kommuner
Videreførelse af et individuelt (60 pct.) element i regnskabssanktionen på kommunernes serviceudgifter
Mulighed for et individuelt element i budgetsanktionen på kommunernes serviceudgifter
En sanktion på kommunernes anlægsudgifter, såfremt disse er omfattet af et anlægsloft