Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 30 / 2011

Råderummet: Nye vilkår for selvforvaltningen

De ændrede styringsvilkår for kommunerne er en god anledning til at overveje indretningen af selvforvaltningen. Fordelene ved den decentrale styring skal fastholdes samtidig med, at servicerammen kan overholdes. Partnerskab om bedre økonomistyring har gjort sig nogle tanker om, hvordan den udfordring kan håndteres
tekst Anders Windinge, fuldmægtig, og Michael Laursen, chefkonsulent, KL’s Økonomiske Sekretariat

Det er ikke nogen hemmelighed, at kommunernes økonomiske rammevilkår har ændret sig markant i løbet af de seneste år. Den økonomiske krise har medført, at der i bedste fald er nulvækst i kommunerne, så langt øjet rækker. Samtidig er kravene til økonomistyringen blevet skærpet væsentligt, blandt andet med udvidelsen af sanktionsregimet.

Indførelsen af sanktion på regnskabsresultatet er en stor udfordring – ikke bare i kroner og ører, men også for økonomistyringen generelt. Sanktionens snævre fokus på det enkelte år udfordrer en række af de helt grundlæggende fornuftige elementer i økonomistyringen.

Det retter fokus mod de dele af økonomien, der ikke nødvendigvis styres med årlig balance i sigte, og her står selvforvaltningsområderne centralt. I langt hovedparten af kommunerne er der betydelige økonomiske frihedsgrader decentralt. Den decentrale økonomi giver nemlig mulighed for, at midlerne anvendes optimalt i forhold til lokale behov. Men hvordan kan de grundlæggende tanker om selvforvaltning og decentralt økonomiansvar gå hånd i hånd med regnskabssanktionen?

Selvforvaltning i kikkerten
28 kommuner indgik i foråret et partnerskab med KL omkring udvikling af økonomistyringen med videre. Partnerskabet har sat sig for at drøfte en række aktuelle temaer i økonomistyringen på baggrund af såvel praksis som "ønsketænkning".

Diskussionerne i partnerskabet har med stor tydelighed vist, at der lægges stor vægt på det fornuftige i selvforvaltningen og bevarelsen af denne. Det sunde princip med decentral styring på selvforvaltningsområderne bør bevares, men de økonomiske usikkerheder skal minimeres. Det behøver dog ikke at være med udgangspunkt i de samme selvforvaltningsmodeller, der anvendes i dag.

Drøftelserne har taget afsæt i de udfordringer, som de ændrede rammevilkår har skabt, og der er enighed om behovet for at udvikle konkrete modeller, der kan understøtte en større budgetsikkerhed. De overvejelser har også fundet sted i mange andre kommuner. I efteråret 2010 foretog KL i samarbejde med Økonomidirektørforeningen en større undersøgelse af økonomistyringen i kommunerne, og i den forbindelse svarede knap 60 procent af kommunerne, at de overvejede at ændre vilkårene for selvforvaltningen. Dertil kommer, at en række kommuner allerede havde gjort det.

Brug for nytænkning
Grundlæggende består udfordringen i, at institutionernes frihed til at overføre beløb mellem årene og senere bruge af opsparingen skaber usikkerhed omkring det endelige regnskabsresultat. Selv en mindre budgetoverskridelse kan jo udløse en straf på pengepungen fra regeringens side.

Partnerskabet har derfor diskuteret selvforvaltningen – og fremtiden for den – uden hellige køer og med den klare forudsætning, at de decentrale frihedsgrader i vid udstrækning skal opretholdes. Men det er selvfølgelig den enkelte kommunes vurdering, om der er behov for en radikal ændring af styringsprincipperne eller blot behov for mindre justeringer.

Tre alternativer
Det foreløbige resultat af partnerskabets drøftelser er tre arketypiske modeller for indretningen af selvforvaltningen. Modellerne fungerer som inspiration for overvejelser, der altså er i gang i mange kommuner. Som figuren illustrerer, kan modellerne "låne indhold" fra hinanden. Udgangspunktet for en kommune kan for eksempel være centralbank-modellen, der så lokalt optimeres med elementer fra de øvrige modeller.

Centralbank-modellen bygger på en grundtanke om at samle alle de opsparede midler og overførte beløb i en "centralbank". Banken har herefter myndighed over de samlede midler og kan frigive midlerne efter ansøgning fra de enkelte institutioner, eller alternativt efter ansøgning fra forvaltningen/området. Banken har derfor overblik over, hvor stor en andel af de opsparede midler, der anvendes i løbet af året. Samtidig skal banken følge op på, om de overførte beløb balancerer nogenlunde ind og ud af regnskabsåret.

Kollegium-modellen bygger på en grundtanke om, at den samlede kommunale forvaltning inddeles i en række kollegier – typisk fagområder – som hver for sig forudsættes at gå i nul fra år til år. Den ansvarlige direktør har således til opgave at sikre, at den op- og nedsparing, som foregår på eget ressortområde, ikke resulterer i store udsving i forbruget af opsparede midler fra år til år. Inden for hvert kollegium er der frit spil for de enkelte institutioner, men det samlede kollegium skal gå i nul.

Bufferpuljemodellen er et tredje alternativ, men mere en teknisk løsning end en decideret model. Tanken med bufferpuljemodellen er at dæmme op for den ubalance, der måtte komme i de overførte beløb på selvforvaltningsområderne frem for at påvirke selve størrelsen af de overførte beløb. Bufferpuljen bør tilrettelægges således, at den svarer til nettoudsvinget i summen af de opsparede midler fra år til år.

De tre modeller har hver især deres styrker og svagheder, og ingen af modellerne er endelige svar på kombinationen af fuld frihed til det decentrale niveau samt snor i risikoen for budgetoverskridelse. Det svar findes formentlig ikke, men det er tilladt at lade sig inspirere og tage skridt i den rigtige retning.

Partnerskabet arbejder videre
Partnerskabet om økonomistyring vil i den kommende tid færdiggøre en pjece omkring de økonomiske udfordringer ved den decentrale styring. Ud over tanker omkring selvforvaltningsmodeller vil pjecen indeholde forslag til en række værktøjer, som kan være med til at minimere den økonomiske usikkerhed på selvforvaltningsområderne.

Partnerskabets dagsorden er imidlertid bredere end "blot" selvforvaltning, og på Kommunaløkonomisk Forum i januar måned præsenteres en række af partnerskabets drøftelser og anbefalinger omkring andre økonomistyringstemaer. Her vil partnerskabskommunerne også dele ud af de erfaringer, som partnerskabet indtil videre har opsamlet og genereret. <

Skriv hvad du søger