Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 26 / 2011

Råderummet: Råderum gennem inklusion

Ved at formindske antallet af elever, der modtager specialundervisning, og inkludere dem i almenundervisningen, kan der både skabes et øget råderum og bedre resultater i folkeskolen. Dette kan gøres ved at ændre de styringsmæssige forhold på skoleområdet
tekst chefkonsulent Peter Bogh, KL’s Konsulentvirksomhed, KLK

En meget stor del af udgifterne i folkeskolen går til undervisning af elever i specialklasser og specialskoler, og andelen er stigende. Det sker, fordi en stor og stigende andel af eleverne udskilles fra almenundervisning til specialundervisning. I den enkelte kommune er det ikke sikkert, at de stigende udgifter til specialundervisning lægger pres på kassebeholdningen, da de ofte holdes inden for folkeskoleområdets budgetramme. Men det lægger et pres på folkeskolen, og særligt på almenundervisningen.

Derfor er det nødvendigt, at styringen på folkeskoleområdet tilrettelægges, så det sikres, at ressourcerne anvendes bedst muligt. Det vil sige, at ressourcerne anvendes, så der skabes de bedste resultater. Det kan gøres ved at inkludere et langt større antal af de elever, der i dag modtager specialundervisning, i almenundervisningen.

Skab overblik
For at tilrettelægge en bedre styring på området er det nødvendigt, at der i kommunen skabes overblik over specialundervisning og inklusion.

Et overblik omfatter foruden antallet af elever i specialtilbud også de samlede udgifter til specialundervisning eksklusive udgifter til inkluderede elever.

Derudover skal der skabes overblik over, hvor mange elever fra hvert skoledistrikt der modtager specialundervisning, og hvor meget de får, ligesom det er vigtigt at kende udgifterne pr. plads inklusive udgifter til for eksempel transport og fritidstilbud samt varigheden af de enkelte tilbud.

Ved at få overblik over den nuværende status på området, bliver det muligt at opsætte mål og tilrettelægge styringen på skoleområdet i retning af mere inklusion.

Politiske mål for inklusion
Først og fremmest er det nødvendigt, at kommunens politikere i ord og handling viser, at de ønsker en inkluderende folke­skole. Det vil sige en folkeskole, hvor elever kun i særlige tilfælde modtager undervisning uden for almenundervisningen. Dette kan gøres ved at sætte tydelige politiske retningslinjer for inklusion og specialundervisning. Øget inklusion kræver nemlig, at alle involverede omkring elevernes undervisning gør tingene på en ny måde.

Når der skal opstilles politiske retningslinjer for arbejdet med inklusion, kan det for eksempel ske ved at forholde sig til:

  • Hvilke typer af elever der i dag modtager specialundervisning, som i fremtiden skal inkluderes i almenundervisningen.
     
  • Hvordan almenundervisningen skal styrkes, så der skabes mulighed for øget inklusion.
     
  • Hvor mange elever der i fremtiden forventes at blive udskilt til specialundervisning for kommunen som helhed og for den enkelte skole.

De politiske mål og retningslinjer om inklusion kan med fordel samles i et såkaldt inklusionsgrundlag, som samtidig mere detaljeret beskriver de politiske værdier og holdninger omkring undervisning og inklusion. Meningen med inklusionsgrundlaget er, at det skal være det fælles udgangspunkt for inklusion i kommunen, både politisk, administrativt og fagligt.

Økonomiske incitamenter
For at kunne inkludere flere børn med særlige behov er det nødvendigt, at der i almenundervisningen er ressourcer til inklusion. Det må heller ikke økonomisk kunne betale sig for en skoleleder at indstille en elev til specialundervisning uden for skolen. Det sker for eksempel, hvis skolen selv skal betale for inkluderende indsatser, mens undervisning i specialskoler betales af en central pulje.

En økonomistyringsmodel for øget inklusion skal derfor tage stilling til, hvordan ressourcerne på folkeskoleområdet fordeles og styres, så der skabes et økonomisk grundlag for inklusion i den enkelte folkeskole.

Der skal for eksempel tages stilling til:

  • Hvordan fordeles de økonomiske ressourcer til skolerne, så de får mulighed for at inkludere?
     
  • Skal alle skoler have lige mange ressourcer, eller er der forskel på elevernes behov mellem de enkelte skoledistrikter?
     
  • Skal alle penge til specialundervisning lægges ud til den enkelte skole, eller skal der stadig være en central pulje, der finansierer specialundervisningen?
     
  • Skal skolerne betale for at udskille elever til specialundervisning (eksklusionstakst), og i givet fald hvor meget?
     
  • Eller skal skolerne tildeles en takst for de elever, der inkluderes?
     
  • Skal en eventuel eksklusionstakst være afhængig af skolestørrelse?
     
  • Hvordan tilrettelægges overgangen til en ny økonomistyringsmodel, så det ikke går ud over almenundervisningen på skoler, der aktuelt udskiller mange børn?

Endelig er det vigtigt at tage stilling til, hvordan de kompetencer, der er hos lærere og pædagoger fra specialtil­buddene, kan bringes i spil i almindelige folkeskoler. Øget inklusion betyder nemlig, at der vil være færre børn i specialtilbuddene og dermed ikke længere brug for så mange lærere og pædagoger der.

Budget og opfølgning
Hvis politikerne skal have mulighed for at foretage en kvalificeret opfølgning på inklusionsindsatsen, skal budgettet for området indeholde klare forudsætninger. Det gælder for eksempel antallet af elever, der går i specialklasser og specialskoler, og prisen på disse pladser. Disse forudsætninger skal basere sig på de politiske mål, der er sat for inklusion i kommunen.

Ved at lade det forventede antal elever i forskellige foranstaltningstyper og priserne herfor indgå som forudsætninger i budgettet, bliver de politiske og økonomiske forventninger til området meget konkrete. Dermed bliver muligt at følge op på antal elever og priser på specialtilbud ved budget- opfølgninger i løbet af året og ved aflæggelse af årsregnskabet.

Politikerne skal efterfølgende præsenteres for de samme oversigter i budget, budgetopfølgning og regnskab. Nogle kommuner præsenterer i budgetopfølgning kun de poster, der ser ud til at skride. Men hvis kommunalbestyrelsen skal kunne foretage en helhedsvurdering og pege på alternativer, skal det hele med. Det betyder altså, at antal elever, gennemsnitspriser og samlet budget præsenteres for politikerne – både i budgetsituationen, i de løbende opfølgninger samt i regnskabet.

Styr på den faglige indsats
Udover de politiske og økonomiske styringsindsatser, der er nævnt ovenfor, skal der også sættes ind i forhold til den faglige styring af området.

PPR skal bruge tiden på dialog mellem skoleledere, lærere og forældre frem for på at udarbejde udredninger. Det kan medføre en tidligere indsats over for elever, der har det svært i skolen, og kan bidrage til, at elever får ekstra støtte i almenundervisningen frem for at ende i et specialtilbud.

Den vifte af tilbud, kommunen har over for elever med særlige behov, skal være omfattende og fleksibel. Det betyder, at den skal indrettes, så den tager udgangspunkt i de behov, eleverne har, og ikke er låst i faste strukturer. For eksempel mangler der i mange kommuner tilbud til elever med behov for lidt mere støtte, end der traditionelt kan gives i almenundervisningen, men som ikke er så støttekrævende, at de vil have bedst gavn af at komme på en specialskole.

Endeligt er det nødvendigt, at der blandt lærerne i almenundervisningen er de nødvendige kompetencer og vilje til inklusion. Det betyder, at der skal skabes inkluderende faglige miljøer på skolerne, så lærerne ikke står alene med elever med særlige behov. Samtlige lærere på skolen behøver ikke have specialpædagogiske kompetencer, men det er afgørende, at alle har adgang til personer med relevante kompetencer, der kan træde til, når der opstår et behov for det. <

KL har udgivet en pjece om skabelse af råderum gennem bedre styring af specialundervisningsområdet.

Pjecen kan findes på www.kl.dk/raaderum

Følgende områder skal være i fokus, hvis en kommune vil have styr på specialundervisningen:

  1. Politiske mål for inklusion
  2. Overblik som forudsætning for økonomistyring
  3. Økonomisk incitament til at inkludere
  4. Politisk opfølgning på økonomi og resultater
  5. Stil krav til PPR’s arbejde på den enkelte skole
  6. Fleksibel og bred tilbudsvifte
  7. Kompetencer og vilje til inklusion blandt lærere
  8. Bæredygtig skolestruktur

Skriv hvad du søger