Foto: Steffen Ortmann / Scanpix
Foto: Steffen Ortmann / Scanpix
Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 21 / 2011

Skolelederen har fået magten over specialområdet

En ny form for budgetlægning i Gribskov Kommune har skabt overraskende resultater på specialområdet. De årlige budgetoverskridelser på 10 procent er væk, og flere elever inkluderes på skolerne, efter at skolelederne har fået den totale magt over både økonomi og faglighed i specialundervisningen

"Jamen, du må da søge kommunen om nogle penge til specialtimer." Sådan lød opfordringen ofte fra frustrerede lærere til skoleledere før i tiden, når de stod med elever, de mente havde særlige behov og som de syntes, de umuligt kunne have i klassen. Firkantet sagt var en af skolelederens fornemmeste opgaver at skaffe penge til specialområdet. Succesen afhang af, hvor godt skolelederen kunne argumentere og dermed overbevise kommunens visitationsudvalg om, at netop hans eller hendes skole havde brug for flere penge til støttetimer.

Sådan er det ikke længere. I Gribskov Kommune har man introduceret en ny form for budgetlægning, der i den grad har skabt en kulturændring – en helt ny tankegang. Ud med puljesøgning og kassetænkning. Ind med bedre økonomi, højere faglighed, ansvar og inklusion. Nu får skolelederen et fast beløb til specialundervisning og andre specialtilbud baseret ene og alene på antallet af børn i skoledistriktet, og så må skolen løse opgaven inden for den økonomiske ramme. Det nye er, at skolelederen nu sidder med både det økonomiske og faglige ansvar for at vurdere, hvem der skal have specialpædagogiske tilbud. Ansvaret og udgiften kan ikke længere skubbes over i en anden kasse. Alligevel ønsker ingen skoleleder sig tilbage til de gode gamle dage.

Stop for budgetoverskridelse
Baggrunden for budgetrevolutionen i Gribskov var den, som de fleste kommuner kender. Stigende udgifter på specialområdet og årlige budgetoverskridelser i millionklassen. Ifølge teamleder i økonomiafdelingen Janne Sørensen kulminerede det i 2008, hvor overskridelsen var på omkring 10 procent, hvilket gav en merudgift på over syv millioner kroner. Gribskovs budget på specialområdet er 75 millioner om året.

– Vi var tvunget til at gøre noget. Først lod vi os inspirere af Århus Kommune, der havde lavet noget lignende. Deraf udsprang egne tanker, fortæller Janne Sørensen.

Det var fødslen på Gribskovmodellen. Ifølge Lisbeth Due, der er teamleder på børne- og ungeområdet og med i visitationsudvalget, handler modellen om mere end penge.

– Der er også det organisatoriske og faglige perspektiv. Det handler om at have en styringsmodel, der sikrer de kvalitetsmæssigt bedste løsninger og den bedste brug af ressourcerne på specialområdet, siger hun.

Alle er ens
En af de ting, man gjorde i starten, var at få Danmarks Statistik til at lave en social profil af kommunen. Den viste en meget stor ensartethed i befolkningssammensætningen i Gribskov Kommune. Ingen af de i alt otte skoledistrikter var altså specielt socialt belastede i forhold til de andre. Det der så til gengæld var overraskende, var at nogle skoledistrikter havde uforholdsmæssigt store udgifter til specialtilbud, hvilket altså ikke kunne ikke begrundes med befolkningssammensætningen.

– Der var markant store forskelle i forbruget. Mere end dobbelt så meget brugte nogle af skolerne i forhold til andre, siger Lisbeth Due.

En forklaring var, at det gamle budgetsystem belønnede de skoleledere, der havde fokus på at søge midler og i den forbindelse var gode til at argumentere.

– Netop opgørelsen fra Danmarks Statistik var med til at bane vejen for at aflive nogle myter om, at områderne skulle være meget forskellige, siger Janne Sørensen.

Skolernes andel af specialundervisningsmidlerne er simpelthen afhængig af antallet af børn.

– Det har klart gjort det mere simpelt, men hvis man laver en lignende model i andre kommuner, så kan man kompensere for sociale uligheder fra skoledistrikt til skoledistrikt, siger Janne Sørensen.

Småt og dyrt
– Noget af det, vi kunne se, var at de små skoler havde højere træk på kontoen end de store skoler, siger Lisbeth Due.

Sus Emmery var indtil sommerferien i år skoleleder på Sankt Helene Skole, hvis distrikt dækker Vejby og Tisvilde (fra august i år er hun blevet skoleleder i Gentofte). Skolen havde tidligere et dobbelt så stort forbrug til specialundervisning i forhold til den skole, der brugte mindst. Det var, før Sus Emmery blev leder af skolen.

– Den lille skole i Tisvilde blev lagt sammen med Vejby Skole. Det var især den lille skole i Tisvilde, der havde et stort forbrug. Samme tendens var der på Helsinge Skole, der er en lille skole fra nul til sjette klasse. De to små skoler havde kommunens største forbrug. Det er jo meget interessant, når man taler om, at de små miljøer skulle være bedre til at inkludere og rumme elever med særlige behov, siger Sus Emmery.

Lisbeth Due supplerer:

– Man får jo den tanke, at man i de små miljøer også risikerer at få en lidt mere snæver forståelse af, hvad der er almindeligt. Altså at overliggeren på normalitetsbegrebet får en lavere placering. Uanset hvad forklaringen er, så er den nye model med til at sikre et mere ensartet serviceniveau og give skolelederen bedre handlemuligheder.

Fra skepsis til begejstring
Sus Emmery var en af de skoleledere, der i starten var skeptisk med hensyn til det nye system, som lægger hele ansvaret ud til skolelederen.

– På den anden side kunne jeg godt se, at det, vi lavede, ikke var godt nok, og vi kunne ikke bede kommunen sende flere penge. I starten gik noget af bekymringen på, at man ville få flere konflikter med forældrene på skolen. Førhen stod skolen og forældrene side om side og kunne være sure på kommunen sammen. Man havde en fælles fjende og kunne være vred på visitationsudvalget og dermed fralægge sig ansvaret. Sådan er det ikke nu, hvor jeg skriver under på tilbuddet til barnet. Men vi har ikke oplevet problemer. Der er respekt og god kommunikation. Faktisk giver det færre konflikter og klager end før, siger Sus Emmery.

Lisbeth Due synes også, at hun møder færre frustrerede forældre.

– Før var der forældre, der klagede over, at deres barn ikke fik det og det tilbud. Nu er der en tættere dialog ude på skolerne, og afgørelsen træffes af en leder, der er tæt på barnet i hverdagen, siger hun.

Ingen timetænkning
Ikke nok med, at det nye system er godt for økonomien, der er bred enighed om, at kvaliteten af specialtilbuddene også er blevet bedre.

– I det gamle system gik alt op i timer. Havde man fået så og så mange timer til et barn, så skulle man for enhver pris holde fast i det antal timer året efter. Der var intet incitament til at fortælle de gode historier. I dag er det vendt på hovedet. Her handler det om at sige, hvad børnene er gode til og hvordan vi kan gøre dem selvhjulpne. I dag ser vi mere på, hvad vi kan gøre for at tilbuddet bliver midlertidigt. Førhen fastholdt vi i højere grad børnene i en position. Nu lægger vi det helt fleksibelt ud. Vi sætter ikke timer på. Vi sætter mål og laver planer og har et særligt team, der tager sig af området, siger Sus Emmery.

Lisbeth Due, der har siddet i visitationsudvalget under både det nye og gamle system, er enig.

– I den gamle styringsmodel, som man bruger mange steder, er rationalet jo, at det økonomiske ansvar og det faglige ansvar er adskilt. Skolelederen sad med et fagligt ansvar, og vi i visitationsudvalget sad med et økonomisk ansvar. Den fordeling gav ikke skolelederen gode muligheder for at opbygge skolens egne kompetencer på det specialpædagogiske område, da de altid havde ressourcer på lånt tid. Når opgaven lykkedes for dem og det pågældende barn ikke længere havde et særligt behov, mistede de bevillingen igen, siger Lisbeth Due.

Sus Emmery mener, at den faglige indsats i den gamle, dyrere model ofte blev for tilfældig. Man ansatte uuddannet personale til mange af opgaverne – for eksempel studenter.

– I dag har vi lærere og pædagoger, der har specialiseret sig. De udgør et team, der er ansvarlige på det her område. Førhen kunne man have en elev med støtte i 15 timer, og så gik det i stedet galt i en af de fem timer, hvor der ikke var støtte. Så sagde læreren: Vi skal have fuld støtte. Det var egentlig frygteligt. Det holdt jo ikke en meter. Der var for mange forskellige folk på. Børnene har forskellige behov, og det er svært at skemalægge. I dag skriver vi slet ikke timer på, men kan skrue op og ned efter behov. De fire personer i det specialiserede team er fleksible, og skolens øvrige lærere ved altid, hvor de kan finde dem, forklarer Sus Emmery.

Inklusion, ikke kompromis
Den nye budgetmodel har betydet, at flere børn kan rummes i den almindelige skole. Der er simpelthen færre, der sendes i specialtilbud.

– Lærerne og pædagogerne er også blevet virkelig dygtige til at inkludere. Nogle af de børn, som vi før anbragte i en specialklasse, dem anbringer vi der ikke i dag. En stor udfordring er de andre forældre, som vi skal fortælle, at vi nu inkluderer en elev, der har en diagnose. De spørger naturligvis: "Hvordan går det ud over mit barn?" Vi skal signalere, at vi er trygge ved det, vi gør. Dermed ikke sagt, at vi skal inkludere alle, siger Sus Emmery.

Skolelederne træffer deres beslutning på grundlæg af en psykologisk pædagogisk vurdering fra PPR, så der også kommer et andet fagligt blik på sagen.

– Man kan sige, at det her er en decentral model. Der er en centralisering på udbudslisten af tilbud. Vi styrer til gengæld centralt, hvilke specialtilbud der er og hvad vi skal udbyde. De tilbud er skolelederen så forpligtet til at bruge, siger Lisbeth Due.

Tanken om, at en familie med tre Aspergere og et barn med ADHD flyttede til skoledistriktet, kunne nok give en skoleleder i Gribskov Kommune søvnløse nætter i starten. Men Sus Emmery føler ikke, at hun går på kompromis med pædagogik og faglighed i det nye system.

– Det må ikke være sådan, at et barn ikke får det tilbud, de har brug for, på grund af økonomien. Der er jeg mere til forsvarlig pædagogik end økonomi, siger Sus Emmery, der hellere tager en budgetoverskridelse end går på kompromis med fagligheden.

Ifølge Janne Sørensen havde man i første omgang overvejet at oprette en særlig pulje, hvis der skulle opstå store uforudsete hændelser.

– Vi overvejede at have en lille pulje, man kunne søge, hvis der nu flyttede to familier til med store behov. Men vi endte med at sige, at der overhovedet ikke skal være nogen pulje. For er der noget at søge, så bliver der søgt, forklarer hun.

Janne Sørensen leverer dermed endnu et godt eksempel på, hvordan Gribskovmodellen er et opgør med kassetænkningen. <

Decentralisering bliver den nye trend
Per Nikolaj Bukh er professor i økonomistyring på Aalborg Universitet. Han mener, at Gribskovmodellen er et glimrende eksempel på fremtidens trend inden for økonomistyring og budgetlægning.

– Når vi skal levere mest muligt kvalitet og effekt for de begrænsede ressourcer er det altafgørende, at der er overensstemmelse mellem ledelsesstrukturen, det faglige ansvar for de daglige opgaver og det økonomiske ansvar. Det overrasker nogle gange politikere og budgetbisser, men decentralt budgetansvar med relativt frie rammer for overførsler mellem budgetår, målgrupper, indsatstyper og omkostningsarter er langt mere budgetdisciplinerende end en stram central styring på detaljerede rammer, siger Per Nikolaj Bukh.

At give lederne mere ansvar giver mindre kassetænkning, mere kvalitet og flere ressourcer til fremtidens velfærd.

– Det vi ser i Gribskov, er et flot eksempel på, hvilken ansvarlighed der kommer ud af netop at give lederne ansvar. Det handler om at sætte lederne fri til at lede og om at lade økonomistyringen udspænde det rigtige ledelsesrum for dem. Naturligvis skal hver enkel kommune tilpasse løsningerne til de lokale udfordringer og strukturer. Men det er en designopgave, som er til at løse. Jeg synes, det er opmuntrende at se, at det lykkes at levere mere kvalitet for færre ressourcer. Det er den virkelighed, vi kigger ind i, når der i de kommende år også skal være råd til nye velfærdsydelser og nye borgere, som får behov, siger professoren fra Aalborg.

Skriv hvad du søger