Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 30 / 2009

Analyse: Stordriftsfordele i kommunernes administration

En analyse af kommunernes regnskaber peger på, at der i 2008 er sket et fald i administrationsudgifterne, men også at der fortsat er store variationer mellem kommunerne og grundlag for læring gennem kvalificeret benchmarking med kommuner, der har sammenlignelige strukturelle rammebetingelser
tekst Kurt Houlberg, projektchef, Niras konsulenterne

En ny analyse af kommunernes administrative udgifter i regnskaberne for 2008 viser, at udgifterne varierer fra 3.400 kroner pr. indbygger til 6.800 kroner pr. indbygger. Administrationsudgifterne er med andre ord dobbelt så høje i nogle kommuner som i andre.

Nogle af forskellene mellem kommunerne kan forklares ved forskelle i kommunestørrelse, bosætningsstruktur og socioøkonomiske forhold. Andre er ikke statistisk forklarlige og knytter sig til lokale forhold og forskelle i konteringspraksis, organisering, it-understøttelse med videre.

I årene før kommunalreformen lå udgiftsniveauet i de fortsættende kommuner over udgifterne i de sammenlagte kommuner. Dette skal ses i lyset af, at der blandt de fortsættende kommuner er relativt mange store og relativt mange små kommuner – og dermed en overvægt af de kommuner, der i den gamle struktur havde smådrifts- eller stordriftsulemper på administrationsområdet.

De administrative udgifter i de sammenlagte kommuner stiger mere end udgifterne i de fortsættende kommuner i årene op til kommunalreformen, kulminerende i reformforberedelsesåret 2006, hvor sammenlægningskommunerne i kraft af udgifter til sammenlægningsudvalg og andre sammenlægningsomkostninger ligger på niveau med de fortsættende kommuner. Udviklingen fra 2007 til 2008 peger på, at de sammenlagte kommuner i 2008 har påbegyndt indhøstningen af administrative rationaliseringsgevinster, men der er fortsat tale om beskedne skridt i forhold til det, der var forventet, da de nye kommuner stadig var abstrakte idéer og under forberedelse på det kommunalpolitiske tegnebord.

Rationaliseringsgevinsterne er ikke kommet af sig selv, og sammenlægningskommunerne har haft vanskeligt ved at realisere gevinsterne i realiteternes verden. En verden præget af nye opgaver og organisationer, ændrede politiske og administrative ledelsesroller og borgerforventninger om serviceforbedringer i kombination med nye statslige lovgivnings- og styringstiltag samt centralt og lokalt forankrede forventninger om sikker drift, personalepolitiske hensyn, kvalitetsudvikling og forøget dokumentation og evaluering med videre.

Administrative rationaliseringer kommer ikke automatisk, men forudsætter at kommunerne fortsat arbejder systematisk, strategisk og langsigtet med at formulere målsætninger for administrative rationaliseringer – og er i stand til at mobilisere tilstrækkelig politisk mod og vilje til at forfølge og indfri målsætningerne.

Administrative stordriftsfordele
Kommunernes regnskaber for 2008 viser, at der også i den nye struktur ser ud til at være administrative stordriftsfordele. Hvor der før reformen var tale om en U-formet sammenhæng med stordriftsulemper for de allerstørste kommuner, har den ændrede kommunestørrelse og opgaveportefølje betinget, at der efter kommunalreformen er stordriftsfordele også for de største kommuner.

Analysen af 2008-regnskaberne viser, at 60 procent af forskellene mellem kommunernes administrationsudgifter kan tilskrives en række strukturelle rammebetingelser:

  • Det økonomiske pres.
     
  • Udgiftsbehov knyttet til antallet af borgere i befolkningsgrupper, der trækker mere end gennemsnitligt på kommunale administrative ydelser.
     
  • Om befolkningen bor tæt eller spredt.
     
  • Stordriftsfordele ved stigende kommunestørrelse, herunder ekstraordinære stordriftsulemper for de små ø-kommuner.

Med forbehold for forskelle i kommunernes konteringspraksis og graden af decentralisering af administrative funktioner tegner analysen et kommunalt portræt, hvor kommunernes administrative udgifter udsættes for et opadgående pres, hvis der er flere enlige forsørgere og borgere i socialt boligbyggeri, relativt få indbyggere i kommunen, indbyggerne bor spredt, og kommunen er underlagt et begrænset pres på økonomien. Et højt administrativt udgiftsniveau er med andre ord ikke nødvendigvis ensbetydende med en ineffektiv administration, men kan skyldes ugunstige strukturelle betingelser.

Nogle kommuner bruger mere end de strukturelle betingelser tilsiger, andre mindre. Korrigeres kommunernes udgifter for forskelle i udgiftsbehov og stordriftsfordele, tegner der sig et nyt og anderledes billede af, hvilke kommuner der har høje og lave udgifter.

Nederste højre hjørne af figur 2 omfatter kommuner, der har lavere udgifter end det, man kunne forvente i lyset af de strukturelle forhold. Her finder vi for eksempel Ishøj Kommune, der vurderet ud fra den faktiske udgift på 5.400 kroner pr. indbygger ligger højt i forhold til landsgennemsnittet, men som i forhold til de estimerede udgiftsbehov på 6.000 kroner pr. indbygger må siges at have en relativ lav udgift. Omvendt er situationen for kommunerne op imod figurens øverste venstre hjørne, at disse har et højere udgiftsniveau end det forventelige givet de strukturelle forhold.

Figuren indikerer, at der potentielt er et betydeligt læringspotentiale, hvis kommunerne udnytter viden om deres strukturelle rammebetingelser som grundlag for en kvalificeret benchmarking og bruger dette som udgangspunkt for en mere systematisk vurdering af konteringspraksis, administrativ organisering, arbejdsgange og mødekultur, it-understøttelse med videre. Da der ikke findes tilgængelige, sammenlignelige data om, hvad og hvor meget de kommunale administrationer producerer, vil en sådan undersøgelse nødvendigvis skulle beriges med en vifte af lokalt forankrede data.

Der knytter sig en række forbehold til en analyse af denne art. Men de statistiske variationer er af en størrelsesorden, der med stor sandsynlighed afspejler, at der er kommuner, som har en mere effektiv organisation og it-udnyttelse end andre.

For mere information, se www.niraskon.dk <

Skriv hvad du søger