Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 25 / 2007

ØP: Skab sammenhæng i kommunens styringsmodel

Aftalen om kommunernes økonomi indeholder 10 principper for decentral styring. Som en del af disse forpligtes kommunerne til at foretage et eksplicit valg af styringsmodel i forhold til skoler, dagtilbud og andre decentrale enheder. Erfaringer viser at særligt to ting er afgørende for implementeringen af en styringsmodel – nemlig på den ene side sammenhæng mellem formål, aktører og indhold i styringen og på den anden side koblingen til budgettet
tekst centerchef Tomas Therkildsen og konsulent Peter Bogh, KL’s Konsulentvirksomhed

Langt hovedparten af kommunerne anvender eller er på vej med en form for mål- og rammestyring, eller aftalestyring af sine institutioner. På den måde lever kommunerne allerede i høj grad op til principperne fra regeringsaftalen om politisk fastsættelse af og opfølgning på mål og decentralisering af driftsansvaret på serviceområderne og med det en klar rolle- og ansvarsfordeling mellem kommunalpolitikere og institutioner.

Når kommunerne opstiller spillereglerne for aftalestyringen, er det vigtigt, at aftalestyring tilpasses den enkelte kommunes organisering og vilkår, således at kommunen får sit eget koncept for aftalestyring.

Der er altså ingen færdige løsninger og modeller, som kommunen bare kan kopiere, men der er alligevel nogle overordnede principper for tilrettelæggelse af processen med aftalestyring, som det kan være værd at skele til.

Formål, aktører og indhold i styringen
Et af de helt centrale elementer i succes med implementering af en styringsmodel er netop tilrettelæggelsen af en individuel model for den enkelte kommune, der skaber sammenhæng i formål, aktører og indhold. Der findes således mange forskellige formål med at indføre en bestemt styringsmodel, og det er derfor vigtigt, at man sikrer, at modellen tilrettes, så den netop opfylder de behov, man har i den enkelte kommune.

LÆS OGSÅ KL-topmøde støtter Helsingørs budgetforslag

Nogle fokuserer således på for eksempel aftalestyring som primært et dialogredskab mellem politikere og institutionsledere, mens andre ser det som et første skridt i  retning mod udlicitering. Atter andre lægger mest vægt på at aftalestyring kan være en model for at sikre en bedre kobling mellem indhold af ydelserne og den afsatte økonomiske ramme.

Men de forskellige formål kalder på et forskelligt indhold af styringsmodellen og har også betydning for hvilke aktører, der spilles på banen i styringsmodellen.

Er hovedsigtet således dialog mellem kommunalbestyrelse og institutionsledere (som det har været i en række af de første forsøg med aftalestyring eller intern kontraktstyring – der ofte anvendes som synonymer), er aktørerne jo givet som netop de to parter.

Det nødvendiggør imidlertid, at aftalerne holdes på et meget overordnet niveau – typisk nogle få sider med beskrivelse af indsatsområder og enkelte udviklingsmål, hvorimod det vil være svært at have en præcis beskrivelse af det aktuelle serviceniveau.

LÆS OGSÅ Lovændring har været dyr for Horsens

Bliver aftalerne længere og mere komplicerede, viser al erfaring, at de mister en del  af deres værdi som dialogredskab. Til gengæld kan mere omfattende aftaler have bedre værdi, hvis formålet med styringsmodellen er for eksempel fokus, første skridt i retning mod udlicitering eller en bedre kobling mellem indhold af ydelserne og den afsatte økonomiske ramme.

Hvem er aftaleparterne?
I den klassiske aftalestyring er der indgået aftaler direkte mellem kommunalbestyrelse og institutioner. I de nye storkommuner er det imidlertid de færreste kommuner med et indbyggertal på 40.000 og derover, der vurderer, at dette reelt kan lade sig gøre med 100-250 institutioner. Der har derfor udkrystaliseret sig to hovedmodeller for aftalestyring i de ny kommuner – nemlig dialogmodellen og entreprisemodellen.

Dialogmodellen
I dialogmodellen fastholder man den direkte styringskæde med en aftale direkte mellem kommunalbestyrelse (eller fagudvalg) og institution. Midlet er enkle og fokuserede aftaler (eller resultatmål) typisk kombineret med modeller for fælles ledelse på skole og dagtilbudsområdet, hvilket reducerer antallet af aftaler en del. Disse aftaler vil typisk skulle suppleres af yderligere fagspecifikke mål for det daglige serviceniveau og dokumentation af indsatser, da dette kun vanskeligt kan indeholdes i de enkle aftaler.

Entreprisemodellen
I entreprisemodellen tager man udgangspunkt i, at man ønsker at fastholde en styringskæde, hvor kommunalbestyrelsen fastlægger de overordnede rammer for driften på institutionerne ved at indføre flere niveauer af aftaler. Dermed kan man fastholde mere dækkende aftaler på det ”yderste niveau” – det vil sige for den enkelte institution.

LÆS OGSÅ Hul i statskassen ændrer ikke på mængden af velfærdsopgaver

Kommunalbestyrelsen kan indgå en aftale med direktionen, der videre udmønter sig i en aftale med børne- og ungeområdet, der igen indgår en aftale direkte med den enkelte skole og det enkelte  dagtilbud. Der etableres med andre ord en hierarki af aftaler (typisk 2-3 niveauer), hvor målene og resultatkravene fra kommunalbestyrelsens aftale går igen i alle aftaler – suppleret af mere uddybende mål og supplerende udviklingsmål og servicemål inden for området.

Aftalestyring og budgettet
Et af de vigtigste formål med aftalestyring er i mange kommuner at sikre en klar sammenhæng mellem de servicemål, politikkerne beslutter og de økonomiske ressourcer, der følger med. Ellers er der stor sandsynlighed for, at de opstillede mål for serviceniveau ikke nås i praksis, eller at budgettet overskrides. Begge dele er uacceptabelt. Særligt to forudsætninger er nødvendige for en succesfuld kobling mellem budget og politiske servicemål:

  1. Fælles tidsplan eller årshjul for budgetproces, målproces og aftaleproces.
  2. Beregning af størrelsen på de variable, der indgår i beregning af budgettet – det være sig enhedspriser og prisen for de aktiviteter, der kræves for at opnå nye udviklingsmål.

Forudsætningerne ser ved første øjekast simple ud, men al erfaring viser, at der særligt på dette felt er behov for videreudvikling i de kommende år for at sikre den sammenhæng mellem ressourcer og mål, som mange ønsker.

Du kan læse mere om styringsmodeller i bogen ”Økonomistyring i bevægelse” fra KL’s Konsulentvirksomhed. Bogen er opbygget som en antologi, og bogens kapitler er skrevet af eksperter i de enkelte styringsinstrumenter i samarbejde med konsulenter fra KL.

LÆS OGSÅ Økonomiaftale 2020: Rum til at håndtere flere ældre og børn

Find aftalen mellem regeringen og KL samt styringsprincipperne i bilag 1 på www.kl.dk

De fire principper for styring af de decentrale kommunale institutioner

  1. Politiske målsætninger er styrende for indsatsen.
  2. Decentralt ledelsesrum og metodefrihed.
  3. Mål og resultater synliggøres for borgerne.
  4. Aktiv inddragelse af medarbejdere og brugere.

Kommenter denne artikel

Skriv kommentar
Svar på dette indlæg: Skab sammenhæng i kommunens styringsmodel Felter med * skal udfyldes
 
Se flere kommentarer

Skriv hvad du søger